• Parlamento europeo
• Consiglio
• Commissione
• Corte di Giustizia
• Corte dei Conti.

(La Costituzione prevede un nuovo quadro istituzionale che comprende il Consiglio Europeo e non la Corte dei Conti e modifica anche le denominazioni degli organi: il Consiglio si chiamerà Consiglio dei Ministri, la Commissione diventerà Commissione europea e la Corte di Giustizia sarà dell’Unione Europea e non più delle Comunità europee.)
Quindi le istituzioni sono le stesse tanto per la CE quanto per l’Unione, quindi l’insieme del sistema è gestito da un quadro istituzionale unico, accanto al quale operano numerosi comitati ed altri organi minori con funzioni consultive e preparatorie. Il carattere unitario del quadro istituzionale assicura che le azioni svolte nell’ambito dei tre pilastri dell’Unione siano coordinate secondo il principio di coerenza; altro importante principio esplicitato nel TUE (art. 5) e nel TCE (art. 7) è il principio delle competenze di attribuzione che dispone che le istituzioni esercitano le loro attribuzioni alle condizioni e ai fini previsti dai trattati e dalle successive disposizioni, la cui violazione trova apposita sanzione nel vizio di incompetenza che comporta l’illegittimità dell’atto. Un terzo principio, non espressamente sancito da nessuna norma, ma individuato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia è il principio di leale collaborazione in forza del quale le istituzioni devono collaborare lealmente tra di loro e con gli stati membri; infine è opportuno menzionare il principio del rispetto dell’acquis comunitario che non permette di proporre o approvare atti che costituiscano regressioni rispetto alla cooperazione già raggiunta.

 Il parlamento
Originariamente chiamato Assemblea, l’istituzione ha assunto prima con propria deliberazione e poi con l’art. 3 AUE la denominazione di Parlamento Europeo. I suoi membri sono eletti a suffragio universale diretto ogni 5 anni e i suoi componenti sono soggetti al divieto del doppio mandato, è composto da 785 membri a garanzia dell’adeguata rappresentanza dei popoli degli stati riuniti nella comunità, organizzati in gruppi politici composti da almeno 19 persone provenienti da almeno 1/5 degli stati membri. Il Parlamento Europeo dispone di alcuni organi tra i quali spicca il Presidente  che dirige i lavori del Parlamento e lo rappresenta nelle relazioni internazionali, nelle cerimonie, negli atti amministrativi e giudiziari; i presidenti dei gruppi e il presidente del parlamento si riuniscono formando la Conferenza dei Presidenti. Il Parlamento può lavorare in aula (dove possono partecipare tutti i membri) o in commissione, ci sono a loro volta due tipi di commissioni: le commissioni permanenti, previste dal regolamento interno, che trattano gli affari di cui l’istituzione è investita a seconda della materia, e le commissioni temporanee d’inchiesta.
Le funzioni più importanti sono:

• la partecipazione all’adozione degli atti dell’Unione;
• il controllo politico.

Per svolgere la seconda funzione dispone di numerosi canali attraverso i quali riceve informazioni sull’operato delle altre istituzioni e degli stati membri. L’informazione periodica e regolare è assicurata dalla presentazione allo stesso di relazioni da parte degli altri organi, soprattutto dalla Commissione che presenta la relazione generale annuale. Il Parlamento dispone inoltre del potere di procurarsi autonomamente informazioni attraverso le interrogazioni, le audizionie l’iniziativa dei singoliattraverso: le petizioni (su materie che rientrano direttamente nel campo d’attività della comunità), il ricorso al Mediatore europeo (per lamentare casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni e degli organi comunitari) e le denunce (di infrazione o di cattiva amministrazione nell’applicazione del diritto comunitario).  A fronte di questi strumenti di informazione il Parlamento dispone di poteri sanzionatori nei confronti della Commissione espressi nel potere di approvare una mozione di censura che, una volta presentata, può essere discussa solo dopo tre giorni dalla data del deposito, deve essere votata con scrutinio pubblico e approvata dai due terzi dei voti espressi e a maggioranza dei membri che compongono il Parlamento. Se approvata, i membri della commissione devono abbandonare collettivamente le loro funzioni, quindi la mozione comporta le dimissioni dell’intero organo. Il controllo del Parlamento sul Consiglio si traduce sul controllo giurisdizionale presentando ricorso alla Corte di Giustizia contro atti o comportamenti avuti dal consiglio senza rispettare i poteri parlamentari.

 Il Consiglio
Il Consiglio è un tipico organo di stati in quanto è composto da soggetti che rappresentano i Governi dei singoli stati ed è formato da un rappresentante di ciascun stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello stato membro. [L’attuale versione non esclude la possibilità di rappresentanza di un governo regionale, sempre che, in base alla costituzione di quello stato, questi abbiano rango ministeriale (Germania). Il processo di formazione della posizione del governo italiano è oggetto di disposizioni  nel consiglio che hanno lo scopo di favorire un’ampia partecipazione di tutti gli organi e soggetti interessati, e cioè: parlamento, regioni, province autonome, parti sociali e categorie produttive]. Il consiglio non è un organo permanente in quanto si riunisce di volta in volta, con la conseguente possibilità per uno Stato di nominare di volta in volta un rappresentante diverso a seconda della riunione; normalmente viene designato il ministro competente per la materia iscritta all’ordine del giorno, nella prassi si parla quindi di formazioni specializzate. Vi sono, però, casi in cui gli stessi trattati indicano la composizione del Consiglio, indicando quali ministri devono riunirsi; in altri casi si prescrive che il consiglio si riunisca nella composizione dei Capi di Stato e di Governo per decidere quali stati membri ammettere alla terza UEM o si danno anche ipotesi di Consiglio a dimensione ridotta come l’ipotesi in cui alla terza fase UEM non siano stati ammessi tutti gli stati membri.
All’interno del Consiglio il rappresentante di uno stato membro a turno esercita la Presidenza svolgendo un ruolo molto importante in quanto si assume la carica di Presidente del Consiglio europeo e di tutti gli altri organi la cui composizione riflette quella del consiglio. Il presidente ha innanzitutto il compito di convocare le riunioni e stabilirne l’ordine del giorno.
I modi di deliberazione del Consiglio sono: la maggioranza semplice, la maggioranza qualificata e l’unanimità, scelte dalla norma dalla quale il consiglio intende trarre il potere da esercitare. La maggioranza qualificata viene calcolata attraverso un sistema di ponderazione di voti, mentre nella maggioranza semplice e l’unanimità ciascun componente dispone di un voto indipendentemente dalle dimensioni e dall’importanza dello stato di appartenenza. Nel nuovo regime, modificato dal Trattato di Nizza, la maggioranza qualificata prevede tre condizioni, le prime due sempre applicabili, la terza solo se un componente del consiglio ne fa richiesta, e cioè:
1 - il raggiungimento di una soglia minima di voti ponderati secondo una tabella di ponderazione del tutto nuova;
2 – il voto favorevole di almeno la maggioranza dei membri qualora le deliberazioni siano fatte su  proposta della Commissione, se non c’è la proposta ella commissione occorre il voto favorevole di almeno due terzi dei membri;
3 – gli stati membri che compongono la maggioranza devono rappresentare almeno il 62% della popolazione (criterio demografico).
Il sistema dell’unanimità invece ha la particolarità dell’astensione costruttiva che prevede che l’assenza di membri e rappresentanti non ostacolino le deliberazioni del Consiglio per le quali è prevista l’unanimità.
È importante distinguere il Consiglio da altri organi che hanno una composizione simile, il TCE infatti si riferisce spesso a decisioni che devono essere prese collegialmente dai rappresentati degli stati membri che non agiscono per conto del Consiglio, ma si riuniscono in coincidenza delle riunioni del Consiglio creando le decisioni dei rappresentanti degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio pubblicate sulla G.U. e non soggette al controllo giurisdizionale della Corte di giustizia. Il Comitato dei Rappresentanti Permanenti (CORE-PER) riunisce i rappresentanti diplomatici che ciascun stato membro accredita verso l’Unione Europea, è un organo che assicura una notevole continuità di lavoro ed è responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio e dell’esecuzione dei compiti che il Consiglio le assegna. In sostanza il COREPER costituisce un filtro tra Commissione e Consiglio in quanto esamina preliminarmente tutte le proposte che la Commissione vuole sottoporre al Consiglio. Il Consiglio è assistito inoltre dal Segretario generale che è l’Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune (signor PESC) e dal Vicesegretario generale che è il responsabile del funzionamento del Segretariato generale con funzioni di formulazione, preparazione e attuazione di decisioni riguardanti la politica estera. La Costituzione unisce la figura dell’Alto rappresentante con quella del membro della Commissione responsabile delle relazioni esterne istituendo la carica di Ministro degli esteri dell’Unione che ha poteri di iniziativa e decisione nel settore della PESC. Le funzioni del Consiglio sono: provvedere al coordinamento delle politiche economiche generali degli Stati membri, disporre del potere di decisione e se del caso conferire alla Commissione le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce.

 La Commissione
La Commissione è un organo di individui che non sono legati da vincoli di rappresentanza ad uno Stato membro, è composto da 27 membri incluso il Presidente ed un numero imprecisato di vice-presidenti. Tali membri devono soddisfare i requisiti di indipendenza e professionalità,sono scelti in base alla loro competenza generale e durano in carica 5 anni. La procedura di nomina prevede una deliberazione del Consiglio a maggioranza qualificata e distingue la nomina del Presidente da quella degli altri membri (1.designazione Presidente – 2. approvazione del Parlamento – 3. Consiglio e Presidente adottano l’elenco delle altre persone – 4. presidente e commissione sono soggetti all’approvazione del Parlamento – 5. il Consiglio nomina a maggioranza qualificata Presidente e membri della Commissione). Il Presidente riveste un ruolo centrale in quanto definisce gli orientamenti della commissione e la sua organizzazione interna. I compiti della Commissione sono :

• custodire la legittimità comunitaria vigilando sull’applicazione delle disposizioni dei Trattati;
• avere un generale potere di raccomandazione formulando pareri nei settori definiti dai trattati quando questi lo ritengano necessario;
• avere un autonomo potere di decisione partecipando alla formazione degli atti del Consiglio e del Parlamento alle condizioni previste dai trattati;
• esercitare competenze di esecuzione conferitegli dal Consiglio.

 La Corte di giustizia
La Corte si articola al suo interno in più rami dotati ognuno di piena autonomia funzionale e amministrativa e cioè: la Corte di giustizia, il Tribunale di primo grado e le camere giurisdizionali (tribunale della funzione pubblica), tutti organi di individui.
La Corte di giustizia
Le fonti normative che disciplinano l’attività della Corte di giustizia sono contenute nei trattati TCE e TUE e nel protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia della Comunità europea allegato al TCE e per questo ne condivide la natura giuridica. Infine va ricordato il regolamento di procedura stabilito dalla Corte stessa ma che necessità dell’approvazione del Consiglio a maggioranza qualificata.
La composizione della Corte è articolata in un giudice per ogni Stato membro (27) ed è inoltre assistita da 8 avvocati generali che hanno il compito di presentare conclusioni motivate sulle cause che, conformemente allo statuto della corte, ne richiedono l’intervento. Queste conclusioni contengono il parere dell’avvocato generale su come la Corte dovrebbe decidere la causa ma non sono vincolanti. Per quanto riguarda la nazionalità degli avvocati generali la prassi vuole che vi siano sempre 4 avvocati generali con nazionalità di ciascuno degli Stati membri maggiori (It, Ger, Fr, UK) mentre i restanti 4 siano ricoperti a rotazione da persone degli altri Stati membri. La nomina di giudici e avocati avviene di comune accordo tra i Governi degli Stati membri e il mandato dura 6 anni..
La Corte opera nelle seguenti formazioni di giudizio:

• sezioni (formazione ordinaria) composte da tre o cinque giudici;
• grande sezione formata da 11 giudici, tra cui il presidente che la presiede, ed è convocata quando lo richiede uno Stato membro o un’Istituzione che è parte in giudizio;
• seduta plenaria con la partecipazione di tutti i giudici è convocata per ipotesi particolari.

Le principali funzioni della Corte hanno natura giurisdizionale, ma ha anche funzioni di natura consultiva attraverso i pareri che le possono essere richiesti da Parlamento, Consiglio, Commissione e Stati membri; caratteristica dei pareri della corte è il loro valore parzialmente vincolante.
Il Tribunale di primo grado
Anche il funzionamento e l’organizzazione del Tribunale di primo grado sono disciplinati da disposizioni contenute nel TCE, nello Statuto della Corte di giustizia ed infine il proprio regolamento di procedura (di concerto con la Corte di giustizia e poi sottoposto all’approvazione del Consiglio a maggioranza qualificata). Per quanto riguarda il rapporto istituzionale, Corte di giustizia e Tribunale coesistono all’interno della stessa istituzione, mentre per quanto riguarda il rapporto giurisdizionale il Tribunale si trova in posizione di subordinazione rispetto alla Corte visto che le sue decisioni sono impugnabili davanti alla Corte. La composizione, la nomina e la durata del mandato  sono simili a quelli della Corte, a parte il fatto che il Tribunale non dispone di avvocati generali anche se li può convocare per cause di particolare importanza. Circa le formazioni di giudizio vediamo che il Tribunale funziona in sezioni di 3 o 5 giudici. Il regolamento di procedura disciplina poi i casi in cui il Tribunale si riunisce in seduta plenaria, in grande sezione o si statuisce nella persona di un giudice unico. La competenza di primo grado del Tribunale comporta due limiti: la competenza esclusiva della Corte e l’istituzione delle Camere giurisdizionali (il Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea che ha competenza di primo grado sul contenzioso con il personale delle istituzioni e degli organi dell’Unione). Comunque il tribunale non copre tutte le azioni sottoposte al giudizio della Corte ed ha competenza diretta in primo grado su:

• ricorsi proposti da persone fisiche o giuridiche contro le istituzioni o gli altri organi;
• ricorsi d’annullamento per inazione proposti dagli Stati membri contro la Commissione;
• ricorsi di annullamento proposti dagli Stati membri contro il Consiglio.

Le Camere giurisdizionali
Introdotte dal Trattato di Nizzasono incaricate di conoscere in primo grado tutte le categorie di ricorsi proposti in materie specifiche. La prima Camera giurisdizionale è stata voluta dal Consiglio ed è il Tribunale della funzione pubblica (TFP) competente in primo grado a pronunciarsi sulle controversie tra le Comunità e i loro agenti comprese quelle tra gli organi o tra gli organismi e il loro personale per le quali la competenza è attribuita alla Corte di giustizia (contenzioso del personale).

 La Corte dei conti
La Corte dei conti è un organo di individui formata da un cittadino per ciascun stato membro, nominati dal consiglio all’unanimità previa consultazione del Parlamento ogni 6 anni. Le funzioni della Corte sono disciplinate dal TCE e riguardano il compito di assicurare la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese accertando la sana gestione finanziaria; gli atti più rilevanti della Corte sono la Dichiarazione presentata al Parlamento e la Relazione annuale pubblicata sulla G.U..

 

 Altri organi
Il Comitato economico e sociale è lo strumento di espressione degli interessi delle varie componenti di carattere economico sociale della società civile organizzata, in particolare dei produttori, agricoltori, vettori, lavoratori, commercianti, artigiani e dei liberi professionisti,  composto da 353 membri nominati dal Consiglio a maggioranza qualificata.
Il Comitato delle regioni è composto da un numero di membri pari a quelli del Comitato economico e sociale rappresentativi delle collettività regionali e locali; i membri devono essere titolari di un mandato elettorale nell’ambito di una comunità regionale o locale oppure politicamente responsabili davanti ad una assemblea eletta.
Entrambi devono essere consultati dal Consiglio o dalla Commissione sia quando è previsto dal TCE che quando essi lo ritengono necessario; nel primo caso il parere è obbligatorio ma non vincolante, nel secondo è totalmente facoltativo.

II – LE PROCEDURE ITERISTITUZIONALI PER L’ADOZIONE DI ATTI DELL’UNIONE
Per procedura iteristituzionale si intende la sequenza di atti o fatti provenienti da più di un’istituzione politica richiesta dai Trattati affinché la volontà dell’Unione si possa manifestare attraverso determinati atti giuridici.
In realtà i Trattati prevedono numerose procedure iteristituzionali, alcune riguardano solo l’approvazione di atti specifici come la procedura di bilancio e la procedura per la conclusione di accordi internazionali, ma le procedure più frequentemente utilizzate non si distinguono in funzione della natura del potere esercitato dalle istituzioni coinvolte o in relazione al tipo di atti da adottare, ma dal ruolo che in esse spetta alle varie istituzioni, in particolare al Parlamento.
Per stabilire quale procedura vada seguita di volta in volta bisogna definire la base giuridica dell’atto che si intende adottare, cioè individuare la disposizione del Trattato in cui si attribuisce alle istituzioni il potere di adottare un determinato atto; sarà la disposizione così individuata a indicare la procedura istituzionale da seguire. Considerate le grandi differenze tra procedure l’individuazione delle stesse è un’operazione alquanto delicata e complessa anche perché potrebbe far sorgere conflitti tra le istituzioni.
La corretta individuazione della base giuridica dipende dall’analisi dello scopo e del contenuto dell’atto, se lo stesso atto presenta una pluralità di scopi e contenuti, la base giuridica va dedotta dal c.d. centro di gravità dell’atto, mentre non dovrà tenersi conto di scopi o componenti secondari; se non è nemmeno possibile individuare il centro di gravità l’atto dovrà avere una base giuridica plurima consistente in tutte le disposizioni del trattato corrispondenti  ai suoi scopi e contenuti. Se tuttavia tali disposizioni prevedono procedure decisionali diverse la base giuridica sarà scelta preferendo la disposizione di portata più generale e in nessun caso potrà essere preferita una base giuridica che pregiudichi i poteri di partecipazione del Parlamento alla procedura decisionale.

 La procedura di base
L’art. 250 non definisce una procedura decisionale precisa ma si limita disciplinare i poteri rispettivi di Consiglio e Commissione quando il primo è chiamato dal TCE ad adottare un atto su proposta della seconda, esso si combina con le varie disposizioni del TCE e secondo la materia dell’atto definisce il modo di deliberazione del Consiglio (maggioranza qualificata/unanimità) o prescrive la consultazione obbligatoria del Parlamento europeo, dando vita ad una sorta di procedura di base, denominata a volte procedura di consultazione quando il Parlamento ha unicamente funzione consultiva piuttosto che i poteri maggiori previsti dalle procedure di cooperazione e codecisione; non sempre la procedura di base è consultiva.
La procedura si apre con la proposta della Commissione, in quanto si ritiene che tale istituzione sia portatrice dell’interesse generale della Comunità considerate le sue caratteristiche di indipendenza e professionalità; l’esclusiva di questo potere è andata attenuandosi col tempo ed è stato riconosciuto il potere di sollecitare proposte anche al Parlamento, al Consiglio stesso, al Consiglio europeo e con la nuova Costituzione anche ai cittadini dell’Unione (almeno un milione di cittadini appartenenti a un numero significativo di stati membri).
Partendo dal presupposto che la Commissione è la portatrice dell’interesse generale della Comunità, mentre il Consiglio rappresenta gli interessi di ciascuno Stato membro, il TCE (art. 250) limita il potere di modifica della proposta del Consiglio e prevede che un atto che costituisce emendamento della proposta può essere emanato solo deliberando all’unanimità e per evitare situazioni di stallo la Commissione può modificare o ritirare la proposta in ogni fase delle procedure che portano all’adozione dell’atto comunitario.
La fase della consultazione viene prevista da singole disposizioni del TCE che specificano, di volta in volta, se per l’adozione di atti in determinate materie sia necessario il parere di un’altra istituzione o organo, in particolar modo del Parlamento europeo. Esistono tre tipi di pareri:

1. parere facoltativo che si verifica quando il Consiglio lo chiede spontaneamente ed è facoltativo e non vincolante;
2. parere consultivo quando è previsto dalla disposizione del trattato rilevante ed è obbligatorio ma non vincolante;
3. parere conforme che è una procedura limitata a pochissimi ma importanti casi (adesione di nuovi Stati all’Unione) ed è obbligatorio e vincolante quindi se viene rifiutato il Consiglio non può deliberare l’atto proposto.

La Corte di giustizia ha contribuito ad accrescere l’importanza della consultazione del Parlamento che deve essere effettiva e regolare; per quanto riguarda il termine per l’emanazione del parere il TCE stabilisce il limite massimo solo in materia di accordi internazionali, per gli altri pareri il Parlamento è tenuto a rispettare il principio di leale collaborazione emanando il parere in un termine ragionevole tenendo conto delle eventuali richieste avanzate dal Consiglio per ottenere una delibera urgente.

La procedura di cooperazione
Disciplinata dall’art. 252 sopravvive solo nell’UEM e si basa su un sistema in cui la proposta della Commissione è sottoposta ad una doppia lettura del Parlamento e del Consiglio: la prima fase prevede una preventiva lettura del Parlamento che emette un parere consultivo sulla proposta della Commissione a cui segue la prima lettura del Consiglio che si limita ad approvare, a maggioranza qualificata, una posizione comune; la seconda fase prevede nello stesso ordine un’altra lettura del Parlamento e del Consiglio. Il Parlamento può:

1. approvare la posizione comune o omettere di pronunciarsi nel termine di tre mesi;
2. respingere la posizione comune a maggioranza assoluta;
3. proporre degli emendamenti alla posizione comune. (in quest’ultimo caso la Commissione viene nuovamente coinvolta per formulare, sulla scorta degli emendamenti proposti dal Parlamento, un proposta riesaminata che viene trasmessa al Consiglio accompagnata dagli emendamenti parlamentari non recepiti e dal parere della Commissione sugli stessi).

Nella seconda lettura il Consiglio ha più possibilità infatti può:
[A] adottare definitivamente l’atto in conformità alla posizione comune;
[B] può adottarlo solo all’unanimità;
[C] 1 – a maggioranza qualificata approva la proposta riesaminata della Commissione;
2 – all’unanimità approva gli emendamenti del Parlamento non accolti dalla Commissione;                                                         
3 – sempre all’unanimità può modificare la proposta riesaminata.

 La procedura di codecisione
Prevista nell’art. 251 si fonda anch’essa su un sistema di doppia lettura che, però, può essere totalmente o parzialmente evitata. La prima fase si apre con la proposta della Commissione inviata contemporaneamente a Consiglio e Parlamento che elabora un parere consultivo; con la prima lettura del Consiglio la procedura potrebbe anche finire se quest’ultimo approva  proposta della Commissione ed emendamenti del Parlamento. In caso contrario il Consiglio adotta, a maggioranza qualificata, un posizione comune dando inizio alla seconda fase in cui il Parlamento può:

1. approvare al posizione comune o omettere di pronunciarsi nel termine di tre mesi;
2. respingere la posizione comune a maggioranza assoluta;
3. proporre degli emendamenti alla posizione comune. (in quest’ultimo caso la Commissione viene nuovamente coinvolta per formulare, sulla scorta degli emendamenti proposti dal Parlamento, un parere).

Nella seconda lettura il Consiglio può:
[A] adottare l’atto in conformità alla posizione comune;
[B] arrestare la procedura perché l’atto non si considera adottato;
[C]  1 – adottare tutti gli emendamenti del Parlamento (all’unanimità per gli emendamenti                   
contrari al parere della Commissione a maggioranza qualificata approva la proposta riesaminata della Commissione) e l’atto si considera adottato;
2 – non approvare gli emendamenti ed aprire la terza fase nella quale viene convocato un   comitato di conciliazione composto da membri di Consiglio, Parlamento e Commissione con il compito di elaborare un progetto comune sulla base della posizione comune e degli emendamenti parlamentari. Se il comitato non riesce ad approvare un progetto comune in sei settimane l’atto non è adottato, se invece lo approva, il testo sarà definitivamente approvato (terza lettura) da Parlamento e Consiglio, in mancanza dell’approvazione dell’una o dell’altra istituzione l’atto non è adottato.

 Le procedure del II (PESC) e del III (GAI) pilastro
Il primo pilastro si distingue nettamente dagli altri due per il ruolo degli organi di persone, il principio maggioritario, il carattere vincolante degli atti delle istituzioni comunitarie e la loro relativa sottoposizione al controllo di legittimità della Corte di Giustizia; i Trattati di Amsterdam e Nizza, tuttavia hanno permesso una certa “contaminazione” degli ultimi due pilastri da parte del primo anche se importanti differenze permangono tuttora.
Cominciando dalla PESC ricordiamo innanzitutto che il Consiglio europeo non si limita a dettare principi e orientamenti generali della politica estera e di sicurezza comune ma adotta anche dei veri e propri atti giuridici: le strategie comuni che fissano gli obiettivi, durata e mezzi che l’Unione e gli Stati membri devono mettere a disposizione.
Le deliberazioni del Consiglio in ambito PESC sono prese all’unanimità e posto che le astensioni non la escludono, si è introdotto l’istituto dell’astensione costruttiva cioè, la delibera del Consiglio è validamente assunta ma non vincola lo Stato membro astenuto (inapplicabile se il numero degli Stati membri che vi fanno ricorso è rilevante); per gli atti mancanti di proposta della Commissione (che riguardano l’adozione o l’attuazione di decisioni sulla base di una strategia comune o quando nominano un rappresentante speciale) è previsto il voto a maggioranza qualificata che può essere paralizzato dalla clausola di salvaguardia che impedisce, per importanti motivi di politica nazionale, al Consiglio di adottare l’atto e di deferire la questione al Consiglio europeo che, come al solito, delibera all’unanimità.
La Commissione è pienamente associata ai lavori nel settore della politica estera e sicurezza comune anche se il potere di proposta viene condiviso con gli stati membri; al Parlamento europeo  rimane un ruolo molto ridotto tanto che non esiste una vera e propria consultazione sistematica.
Nel pilastro di Cooperazione di polizia e giudiziaria in maniera penale al Consiglio europeo non viene riconosciuto alcun ruolo, invece la disciplina delle deliberazioni del Consiglio distingue tra casi che richiedono l’unanimità, cioè: ● posizioni comuni ● decisioni-quadro ● decisioni ● convenzioni tra gli stati membri, e casi che richiedono la maggioranza qualificata cioè le misure necessarie all’attuazione delle decisioni. Come nella PESC il potere di proposta della Commissione è condiviso con gli Stati membri, mentre il ruolo del Parlamento europeo è accresciuto in quanto deve essere sempre consultato, tranne quando il Consiglio adotta posizioni comuni.

 La cooperazione rafforzata
L’istituto della cooperazione rafforzata si è affermato con il Trattato di Amsterdam, rappresenta la piena accettazione dell’Europa a più velocità e ha come scopo quello di consentire ad un gruppo di Stati membri di utilizzare le procedure, le istituzioni ed i meccanismi decisionali del TCE o del TUE per instaurare tra loro forme di cooperazione non condivise da tutti gli Stati membri. La sua disciplina è piuttosto articolata infatti accanto alle disposizioni generali (art. 43 e 45 TUE), esistono disposizioni specifiche relative al primo e al terzo pilastro. Il Trattato di Amsterdam non la prevedeva nel secondo pilastro, in quanto il meccanismo dell’astensione costruttiva rappresentava soluzione alternativa; il Trattato di Nizza lo ha introdotto. Per istituire una cooperazione rafforzata è necessario che questa risponda a numerosi requisiti e cioè deve:

• essere diretta a promuovere gli obiettivi dell’Unione;
• rispettare i Trattati e il Quadro istituzionale unico;
• rispettare l’acquis;
• rimanere nell’ambito delle competenze dell’Unione;
• non recare pregiudizio al mercato interno;
• riunire almeno 8 Stati membri rispettando competenze, obblighi e diritti degli stati non partecipanti;
• essere aperta a tutti gli Stati membri.

La disciplina dell’autorizzazione all’instaurazione di una cooperazione rafforzata varia da pilastro a pilastro, infatti per il II (PESC) l’art. 27 TUE prevede che la richiesta sia presentata dagli Stati membri al Consiglio che, raccolto il parere della Commissione, decide a maggioranza qualificata con possibilità di opposizione da parte di uno Stato che invochi motivi di importante interesse nazionale; nel I e nel III pilastro, disciplinati rispettivamente dagli art. 11 e 40 TUE, la richiesta di cooperazione è presentata inizialmente alla Commissione o in assenza al Consiglio da almeno otto Stati membri che, previa consultazione del Parlamento (parere conforme solo nei casi in cui sia prevista la procedura di codecisione)delibera a maggioranza qualificata.

La procedura per la conclusione degli atti internazionali
La procedura per negoziare e concludere accorsi internazionali della Comunità con gli Stati terzi o con le altre organizzazioni internazionali è disciplinata dall’art. 300 TCE che prevede l’apertura del negoziato in seguito alla delibera a maggioranza qualificata del Consiglio su raccomandazione della Commissione alla quale spetta svolgere il negoziato accompagnata da eventuali comitati previsti dal Consiglio ed attenendosi alle direttive che il Consiglio può impartire. La firma, la conclusione e la sospensione dell’accordo sono decise dal Consiglio sempre a maggioranza qualificata. Con esclusione degli accordi di politica internazionale il Parlamento è sempre consultato dal Consiglio e il suo parere è meramente consultivo a parte nei casi di ● accordi di associazione ● accordi che organizzano procedure di cooperazione ● accordi che hanno ripercussioni finanziarie influenti per la Comunità ● accordi che implicano la modifica di un atto adottato con la procedura di codecisione (art. 251).

III – L’ORDINAMENTO COMUNITARIO
La Corte di giustizia ha sempre qualificato la Comunità e l’Unione europea come enti portatori di propri ordinamenti giuridici distinti sia dall’ordinamento internazionale che dagli ordinamenti interni degli Stati membri; questa situazione sarà comunque superata dalla Costituzione che abolirà la struttura a pilastri, ricondurrà tutte le competenze e le politiche dell’Unione nell’ambito di un unico trattato e ne riconoscerà la personalità giuridica portando alla fusione del diritto dell’Unione in un ordinamento onnicomprensivo.
L’ordinamento comunitario si basa su un sistema di fonti di produzione del diritto che riposa su un un’unica distinzione: fonti di diritto primario (TCE e le altre fonti di cui il TCE riconosce pari natura[atti di base]) e fonti di diritto secondario o derivato (atti che le istituzioni della Comunità hanno il potere di adottare in virtù del TCE[atti di esecuzione o di attuazione]). Tra i due livelli ci possono essere delle fonti intermedie la cui giuridicità deriva dal TCE ma prevalgono sul diritto secondario, si tratta di una categoria eterogenea che può comprendere i principi generali, le norme e gli accordi di diritto internazionale.
Tra le fonti secondarie figurano categorie di atti molto diversi, in particolare l’art. 249 contempla tre categorie di atti vincolanti (regolamenti, direttive e decisioni) ma non prevede alcuna gerarchia tra loro, in quanto il TCE specifica, materia per materia, il tipo di atto che può essere adottato evitando conflitti tra atti appartenenti a categorie diverse.
Gli atti di diritto derivato si distinguono anche in funzione delle istituzioni dalle quali sono adottati, infatti l’art. 249 prevede che possono essere emanati dal Parlamento congiuntamente al Consiglio, dal Consiglio, dalla Commissione e dalla BCE. Spesso però gli atti della Commissione sono emanati in forza di una delega contenuta in un atto base del Parlamento e del Consiglio o solo del Consiglio, o gli atti del Consiglio danno attuazione a un piano adottato congiuntamente da Parlamento e Consiglio stesso e solo in questi casi, gli atti di attuazione devono rispettare l’atto di base, ma al di fuori di questa ipotesi manca una regola, anche implicita, che stabilisca la prevalenza degli atti adottati da un’istituzione rispetto a quelli adottati da un’altra. L’eventuale conflitto tra atti indipendenti tra di loro e adottati da due diverse istituzioni andrà risolto in termini di individuazione della base giuridica.

 Le fonti del diritto primario: il trattato CE
Le fonti del diritto primario comunitario sono contenute perlopiù nel TCE; natura di fonti primarie hanno anche i protocolli allegati al TCE, al TUE , ai trattati CECA e CEEA. Per prassi  all’atto finale della CIG convocata per approvare i trattati di revisione del TCE o del TUE vengono  allegate alcune Dichiarazioni aventi ad oggetto una o più disposizioni del Trattato che possono essere di tre tipi: a) dichiarazioni della Conferenza; b) dichiarazioni di uno o più stati membri; c)dichiarazioni di una o più istituzioni; le prime possono fare da guida per l’interpretazione delle disposizioni alle quali si riferiscono, ma non costituiscono un vero e proprio vincolo, le ultime due hanno minore rilevanza perché non emanano da coloro (almeno non tutti) che detengono collettivamente il potere di revisione.
Una delle questioni centrali dello studio giuridico dell’Unione consiste nell’individuare la natura giuridica del TCE tra il considerarlo un trattato istitutivo di un’organizzazione internazionale e considerarlo una carta costituzionale di un’entità di tipo statuale.
A sostegno della prima ipotesi si può invocare il fatto che il TCE e il TUE siano stati conclusi seguendo formule e procedimenti propri dei trattati internazionali ed anche la maniera in cui sono stati scritti gli articoli del TCE in quanto prevalgono le norme riferite agli Stati membri ai quali vengono imposti diritti e doveri, facendogli mantenere la propria sovranità delegandone l’esercizio agli organi comunitari.
Ponendoci invece in una prospettiva interna al sistema giuridico comunitario non si può negare che il TCE assolve ad una funzione di natura costituzionale in quanto definisce la struttura istituzionale, le procedure per l’adozione degli atti di diritto derivato, prevede una serie di norme materiali che dettano i principi e le regole di base applicabili ai vari settori della competenza comunitaria e regola i rapporti tra i soggetti degli ordinamenti interni degli stati membri; quest’ultima caratteristica rende impossibile confinare l’ordinamento comunitario nell’ambito di quello internazionale rendendo impossibile la configurazione del TCE come un semplice trattato internazionale.
Da parte sua la Corte di giustizia considera il TCE come una costituzione; questa considerazione si riflette nei criteri interpretativi contestuali e teleologici usati dalla Corte. Un altro criterio interpretativo è quello detto dell’effetto utile (la Corte preferisce l’interpretazione che consente di riconoscere alla norma la maggiore effettività possibile di modo che gli scopi prefissati siano facilmente raggiungibili).
Il TCE può essere modificato ricorrendo alla procedura di revisione (art. 48 TUE) che consiste di due fasi:

• la fase preparatoria in cui il Consiglio deve esprimere parere favorevole alla convocazione di una conferenza tra i rappresentanti degli Stati membri (CIG) per deliberare sulle eventuali modifiche; il parere viene dato su un progetto presentato dal Governo di qualsiasi Stato membro o dalla Commissione sul quale vengono consultati il Parlamento, la Commissione o la BCE se riguarda modifiche istituzionali nel settore monetario;
• una volta che il Consiglio ha espresso voto favorevole la CIG viene convocata dal Presidente del Consiglio passando così alla fase deliberativa. Le modifiche ai Trattati devono essere stabilite all’unanimità ed entrano in vigore dopo essere state ratificate da tutti gli Stati membri, quindi l’esito della procedura di revisione è rappresentato da un nuovo trattato.

La Costituzione prevede una nuova procedura di revisione che dopo la decisione a maggioranza semplice del Consiglio europeo favorevole all’esame delle modifiche proposte da uno Stato membro, dalla Commissione o dal Parlamento convoca una Convenzione (che riunisce rappresentanti dei Governi, del Parlamento europeo, della Commissione, dei Parlamenti nazionali e dei Paesi candidati all’adesione) che adotta una raccomandazione che sarà sottoposta alla CIG secondo il metodo attuale. I limiti al potere di revisione riguardano le norme che compongono il “nocciolo duro”dell’ordinamento, e cioè le norme sul: sistema giurisdizionale previsto dal Trattato, la libertà di circolazione, la concorrenza e quelle che sono espressione di principi generali del diritto comunitario.
Un altro modo per modificare i trattati è previsto dall’art. 49 del TUE che disciplina la procedura di adesione all’Unione da parte di nuovi Stati; secondo questo articolo possono presentare domanda di adesione ogni Stato europeo che rispetti i principi dell’art. 6 (libertà, democrazia, diritti dell’uomo…). Anche questa procedura si articola in due fasi:

1. la domanda di adesione deve essere approvata all’unanimità del Consiglio, previa consultazione della Commissione e su parere conforme del Parlamento;
2. gli Stati hanno il compito di stabilire le condizioni per l’ammissione e gli adattamenti da apportare ai Trattati (concludendo un trattato di adesione che deve essere ratificato da tutti gli Stati contraenti e attraverso questa procedura possono essere apportati solo degli adattamenti e non delle vere modifiche).

Questa procedura è stata modificata nella prassi con l’usanza di svolgere contemporaneamente le due fasi sotto il controllo diretto del Consiglio europeo che ne determina i tempi e le modalità di svolgimento; gli ultimi due allargamenti hanno visto l’affermarsi di una fase preliminare detta dei negoziati di preadesione nel corso della quale lo Stato candidato deve dimostrare di rispondere ad alcuni criteri.
La nuova procedura prevista dalla Costituzione rispecchia molto quella prevista dall’art. 49 ma introduce la possibilità di recesso dall’Unione.

I principi generali del diritto
Tra le fonti intermedie si segnalano innanzitutto i principi generali del diritto comunitario che includono i principi di:

• non discriminazione;
• libera circolazione;
• tutela giurisdizionale;
• competenza di attribuzione;
• di sussidiarietà;
• di proporzionalità.

In secondo luogo troviamo i principi generali del diritto comuni agli Stati membri utilizzati maggiormente per verificare la legittimità del comportamento delle istituzioni e degli Stati membri in relazione alla posizione dei singoli. Tra questi si segnalano i principi:

• di legalità;
• della certezza del diritto;
• del contraddittorio;
• di proporzionalità.

Tra questi è compresa un’ulteriore tipologia di principi, cioè quelli attinenti alla protezione dei diritti fondamentali dell’uomo. In origine questi non erano disciplinati dai trattati facendo correre il rischio che, per effetto del trasferimento di determinati poteri dagli Stati membri alla Comunità, i singoli subissero una diminuzione di tutela, non essendo applicabili alla Comunità le forme di protezione dei diritti dell’uomo garantite dalle Costituzioni nazionali o dagli accordi internazionali ai quali gli Stati membri aderivano. Una forte reazione a questa situazione si ebbe da parte delle Corti costituzionali italiana e tedesca che partendo dal presupposto che le norme per l’adesione alla Comunità europea non consentono di derogare le altre fonti riguardanti i diritti fondamentali della persona umana, devono essere rispettate anche dagli atti adottati dalle istituzioni comunitarie. In caso di contrasto le due Corti devono assicurare la prevalenza delle norme costituzionali impedendo che l’atto comunitario trovi applicazione nell’ordinamento interno. Questa soluzione però comporta un attentato al carattere unitario del diritto comunitario. La Comunità ha cercato rimedio a questa lacuna da un lato adottando la Dichiarazione comune (Lussemburgo 1977) in cui Parlamento europeo, Consiglio e Commissione manifestano la loro adesione ai principi fondamentali, ma si tratta di un atto privo di valore giuridico, dall’altro la Corte di giustizia recupera in via giurisprudenziale una forma comunitaria di tutela dei diritti fondamentali basata su due postulati: ● il rifiuto di ammettere che la validità di un atto di un’istituzione possa essere messa in discussione alla luce di norme nazionali ● la riconduzione della tutela dei diritti fondamentali ai principi generali del diritto che le istituzioni comunitarie devono rispettare e la cui osservanza è sottoposta al giudizio della Corte. Quindi secondo l’impostazione della Corte i diritti fondamentali vanno tutelati nell’ordinamento comunitario in quanto rientranti nei principi generali del diritto, e al fine di definire il contenuto di questi diritti e la portata della tutela che deve essere accordata ad essi, la Corte utilizza come fonti di ispirazione le tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri e i trattati internazionali che riguardano la tutela dei diritti dell’uomo. Questo comporta che alla Corte sia riservato il compito di individuare i diritti da considerare fondamentali alla luce delle esperienze costituzionali degli Stati ma anche di determinare il contenuto e la portata dei suddetti diritti. Ma la circostanza che la Corte non sia tenuta ad applicare un testo scritto attribuisce un elevato grado di flessibilità ai suoi interventi in materia di diritti umani accrescendo l’imprevedibilità dei risultati; per ovviare a questo problema il Consiglio europeo di Colonia del 1999 ha promosso l’elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che sancisca l’importanza e la portata di detti principi. La Carta fu approvata nel Consiglio europeo tenutosi a Biarritz nel 2000 e fu proclamata dai presidenti di Commissione, Parlamento europeo e Consiglio nel Consiglio europeo di Nizza del 2000. Contrariamente  agli auspici di alcuni stati, la Carta è ancora priva di valore normativo autonomo, ma la solennità del processo di elaborazione ne fanno comunque uno strumento interpretativo privilegiato per ricostruire la portata dei diritti fondamentali protetti dall’ordinamento comunitario.
Le funzioni dei principi generali sono:

• criteri interpretativi;
• parametro di legittimità per gli atti delle istituzioni;
• parametro di legittimità per alcuni comportamenti degli stati membri (se esiste collegamento tra il comportamento dello stato e il diritto comunitario [competenza]).

 Il diritto internazionale generale e gli accordi internazionali
La Comunità è un soggetto di diritto internazionale autonomo rispetto agli stati che la compongono e per questo è tenuta a rispettare le norme di diritto internazionale che la vincolano unicamente nei confronti degli stati terzi; gli stati membri non possono applicare tali principi tra loro quando agiscono nel campo di competenza dell’Unione.
Gli accordi internazionali con stati terzi sono di 3 tipi:

• accordi internazionali conclusi dagli  Stati membri,che generalmente non fanno parte dell’ordinamento comunitario, ma assumono rilevanza solo nella misura in cui possono essere invocati dagli Stati membri contraenti come causa di giustificazione per il mancato rispetto di obblighi comunitari. Nel caso di accordi stipulati prima della data in cui il Trattato è entrato in vigore si applica un principio di diritto internazionale (recepito dall’Unione nell’art. 307 [clausola di compatibilità]) secondo cui un trattato non può essere modificato o abrogato da un trattato successivo; nel caso contrario è stata configurata un sostituzione della Comunità negli accordi degli Stati membri contraenti;
• accordi internazionali conclusi dalla Comunità con Stati terzi o altre organizzazioni internazionali occupano un posto molto importante all’interno dell’ordinamento comunitario anche se la competenza esterna della comunità ha portata limitata in quanto soggiace alla competenza d’attribuzione;
• accordi internazionali conclusi dalla Comunità e dagli Stati membriutilizzati di fronte a ipotesi di accordi riguardanti materie che non rientravano affatto nella competenza comunitaria o erano sottoposte alla competenza concorrente di Comunità e Stati membri.

 Gli atti delle istituzioni
L’art. 249 TCE contiene l’elencazione degli atti tipici, ma non esaustivamente in quanto taluni articoli del trattato prevedono l’emanazione di atti diversi o autorizzano le istituzioni ad adottare atti rispondenti ad una delle denominazioni utilizzate nell’art. 249 ma con caratteristiche proprie, quindi atti atipici. Accanto a questi ultimi la Commissione pubblica periodicamente delle comunicazioni per rendere noto il modo in cui intende applicare le norme del trattato con riferimento a determinate categorie di fattispecie.
Gli atti tipici sono 5:

• regolamenti;       atti normativi       
• direttive;                                                         atti VINCOLANTI
• decisioni;    Ø    atto amministrativo
• raccomandazioni;                                         
• pareri.                               atti NON VINCOLANTI

 I regolamenti hanno portata generale, sono obbligatori in tutti i loro elementi e sono direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri. La caratteristica della portata generale indica la natura normativa dell’atto in quanto pone delle regole di comportamento alla generalità dei soggetti che lo devono rispettare in tutti i suoi elementi (obbligatorietà generale); inoltre la diretta applicabilità in ciascuno degli Stati membri riguarda l’adattamento degli ordinamenti interni che avviene automaticamente e direttamente (effetti diretti) e quindi i regolamenti sono atti ad attribuire ai singoli dei diritti che i giudici nazionali devono tutelare.
Le direttive, disciplinate dal terzo comma dell’art. 249, vincolano lo Stato membro a cui sono rivolte per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. La direttiva ha portata individuale, è obbligatoria in tutti i suoi elementi  e non gode della diretta applicabilità in quanto gli Stati membri sono tenuti a modificare l’ordinamento interno per assicurare che il risultato voluto sia raggiunto. L’obbligo di attuazione è assoluto per ciascun stato membro e va adempiuto entro il termine di attuazione fissato dalla direttiva stessa; inoltre lo Stato membro non può adottare provvedimenti in contrasto con l’obiettivo della direttiva (obbligo di stand-still). Gli Stati membri sono competenti unicamente per la scelta delle forme e dei mezzi di attuazione anche se non sono del tutto liberi in quanto è necessario che gli strumenti scelti dal legislatore nazionale siano idonei a produrre le modifiche richieste.
Le decisioni sono obbligatorie in tutti i suoi elementi per i destinatari da loro designati. Quindi coniugano le caratteristiche dei due atti precedenti in quanto sono obbligatorie in tutti i loro elementi e individuali in quanto si riferiscono solo ai destinatari da esse designati.

 Gli atti del secondo e del terzo pilastro
Gli atti del III pilastro possono essere:

• le posizioni comuni che definiscono l’orientamento dell’unione in merito ad una questione specifica;
• le decisioni quadro che vengono adottate per il riavvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri e sono vincolanti per gli Stati membri quanto al risultato, salva restando la competenza delle autorità nazionali su forma e mezzi;
• le decisioni che sono vincolanti e non hanno efficacia diretta;
• le convenzioni.

Gli atti del II pilastro sono molto diversi dagli atti comunitari e sono:

• le strategie comuni che sono atti decisi dal Consiglio europeo su raccomandazione del Consiglio che poi le attua. Sono atti di altissima politica che stabiliscono le linee guida su cui l’Unione deve muoversi nel settore della politica estera quindi fissano i rispettivi obiettivi, le durata e i mezzi che l’Unione e gli Stati membri devono mettere a disposizione;
• le azioni comuni disciplinate dall’art. 14 TUE affrontano specifiche tematiche in cui si ritiene necessario un intervento operativo dell’Unione e definiscono obiettivi, portata e i mezzi di cui l’Unione deve disporre, le condizioni di attuazione e la durata. Esse hanno valore vincolante;
• le posizioni comuni non riguardano questioni operative ma si limitano a definire l’approccio dell’Unione su una particolare questione geografica o tematica.

 Gli atti delle istituzioni nella Costituzione
Il progetto di Costituzione introduce innovazioni per quanto riguarda la tipologia degli atti: infatti distingue solo tra atti legislativi e atti di altra natura.
Gli atti legislativi possono essere:

• leggi europee con le caratteristiche degli attuali regolamenti e
• leggi quadro europee corrispondenti alle direttive. 

Gli atti non legislativi possono essere:

• regolamenti europei che pur non avendo natura legislativa hanno portata generale e sono rivolti a dare attuazione a specifiche disposizioni della Costituzione; possono essere configurati sia come regolamenti per l’obbligatorietà, sia come direttive in quanto non godono della diretta applicabilità. Si distinguono a loro volta:
• regolamenti europei delegati emanati dalla Commissione in forza di delega contenuta in una legge europea che servono per completare o modificare determinati elementi non essenziali della legge;
• regolamenti europei d’esecuzione contengono misure necessarie all’attuazione di atti giuridicamente obbligatori quando richiedono condizioni uniformi di esecuzione;
• decisioni europee obbligatorie in tutti i loro elementi per gli stati destinatari.

 

 L’adattamento dell’ordinamento italiano al diritto comunitario
I Trattati dell’Unione europea di presentano come trattati internazionali e non meraviglia che l’Italia abbia dato loro esecuzione ricorrendo alla procedura standard, cioè l’ordine di esecuzione dato con legge dal Parlamento al Capo dello Stato affinché ratifichi il Trattato.
Più difficile è risultato il compito di assicurare l’attuazione del diritto comunitario secondario per l’attuazione del quale inizialmente si ricorreva ad una delega legislativa al Governo, finché non è stato adottato un nuovo meccanismo di attuazione degli atti comunitari con la legge La Pergola che introduce un meccanismo legislativo annuale: ogni anno il Parlamento approva una legge comunitaria che contiene provvedimenti rivolti a rendere conforme l’ordinamento italiano a tutti gli obblighi comunitari che vengono a maturazione entro l’anno di riferimento. Vengono previsti tre metodi principali attraverso i quali la legge comunitaria opera per modificare l’ordinamento interno:

• l’attuazione diretta che prevede l’abrogazione o la modifica delle disposizioni statali vigenti dalla stessa legge comunitaria e può essere seguita quando: 1 – le disposizioni statali vigenti sono in contrasto con gli obblighi specificati; 2 – le disposizioni statali vigenti sono oggetto di procedure di infrazione avviate dalla commissione delle Comunità europee nei confronti della Repubblica italiana;
• la delega legislativa al governo;
• l’attuazione in via regolamentare e amministrativa che rappresenta l’elemento di maggior rilievo introdotto dalla legge La Pergola in quanto il regolamento emanato in forza di questa disposizione è in grado di modificare norme di legge preesistenti grazie all’espressa autorizzazione del Parlamento; si opera pertanto la delegificazione delle materie interessate.

 

IV - FONTI COMUNITARIE E SOGGETTI DEGLI ORDINAMENTI INTERNI
Caratteristica propria dell’ordinamento comunitario consiste nel riconoscere come titolari di soggettività giuridica non soltanto gli Stati membri, ma anche coloro ai quali tale soggettività spetta nell’ambito degli ordinamenti interni degli Stati membri, creando le due dimensioni delle norme comunitarie: internazionale e interna.
Di tipo internazionalistico sono una serie di diritti e obblighi che la Comunità, attraverso le sue istituzioni,  o ogni Stato membro può far valere nei confronti di un altro Stato membro o di un’istituzione.
Alla dimensione interna dell’ordinamento di ciascun Stato membro appartengono i rapporti giuridici interessati dal diritto comunitario che coinvolgono soggetti di tali ordinamenti; possono essere rapporti orizzontali quando contrappongono un soggetto privato ad un altro, o rapporti verticali quando sorgono tra un soggetto privato e un soggetto pubblico. Il diritto comunitario può intervenire in questi rapporti o con l’effetto sostituzione quando fornisce la disciplina di tali rapporti con i regolamenti che sono direttamente applicabili e quindi costituiscono fonte normativa all’interno degli ordinamenti nazionali, o con l’effetto di opposizione quando l’ordinamento detta principi generali o regole particolari contrarie alle norme interne.
In questi casi la norma comunitaria produce effetti diretti (ha efficacia diretta) negli ordinamenti interni, ciò implica il fatto che il soggetto nei cui confronti la norma produce effetti favorevoli può pretenderne il rispetto (efficacia diretta in senso sostanziale) e in caso di mancato rispetto anche l’invocabilità in giudizio. Le norme comunitarie possono assumere rilevanza normativa anche attraverso due forme di efficacia indiretta : l’interpretazione conforme alla quale sono soggetti i giudici nazionali e il risarcimento del danno proveniente dalla mancata attuazione di una norma non direttamente applicabile.

 I presupposti dell’efficacia diretta
L’efficacia diretta quindi non è una caratteristica di ogni norma comunitaria e l’onere di verificare la presenza della caratteristiche sostanziali (sufficiente precisione e incondizionatezza) spetta al giudice nazionale.
Il presupposto della sufficiente precisione riguarda la formulazione della norma e richiede la specificazione di: a) titolare dell’obbligo; b) titolare del diritto; c) contenuto del diritto-obbligo creato dalla norma stessa. L’incondizionatezza invece riguarda le clausole che subordinano l’applicazione della norma ad ulteriori interventi normativi. Ai fini dell’efficacia diretta la destinatarietà formale della norma non ha alcun rilievo.
In linea di massima i presupposti dell’efficacia diretta sono gli stessi qualunque sia il tipo di norma comunitaria.
Per quanto riguarda le disposizioni del Trattato va rilevato che alcune di esse si riferiscono espressamente ai singoli (norme in materia di concorrenza) quindi i Trattati producono effetti sia nei rapporti orizzontali che in quelli verticali, quindi hanno efficacia diretta orizzontale e verticale.
Gli accordi internazionali conclusi dalla Comunità con Stati terzi hanno anche il problema dell’efficacia diretta in quanto è possibile che soggetti privati siano interessati a far valere la disciplina contenuta in tali accordi per contestare quella prevista dagli Stati membri o dalle istituzioni. .Per ovviare a questo problema la Corte dedica particolare attenzione al contesto, la cui analisi si svolge in due tempi: prima bisogna dimostrare che la natura e la struttura di un atto internazionale permetta di riconoscere effetti diretti e successivamente è necessario provare che la specifica disposizione presenti le caratteristiche della sufficiente precisione e della incondizionatezza.
I regolamenti non hanno problemi del genere in quanto la caratteristica della diretta applicabilità implica che le disposizioni dei regolamenti siano anche capaci di produrre effetti diretti.

 

 Il caso delle direttive e delle decisioni
Nell’ambito delle direttive l’efficacia interna risponde ai criteri di sufficiente precisione, incondizionatezza e la portate temporale e soggettiva.
Siccome la disciplina dei rapporti giuridici interni rientranti nell’oggetto della direttiva non viene imposta dalla direttiva stessa ma dalle norme di attuazione di ciascuno Stato, le direttive hanno efficacia normativa interna indiretta o mediata; gli effetti diretti si creano dopo la scadenza del termine di attuazione. Per quanto riguarda invece la portata soggettiva vediamo che le direttive hanno solamente efficacia diretta verticale in quanto i privati non possono essere considerati responsabili della mancata attuazione e anche perché il mero fatto che l’applicazione di una direttiva inattuata comporti effetti sfavorevoli per i singoli non sempre porta a classificare le fattispecie come ipotesi di efficacia diretta orizzontale (rapporti triangolari [un privato invoca l’applicazione di una direttiva inattuata nei confronti di un organo pubblico sia a titolo principale che per gli altri soggetti la cui posizione verrebbe compromessa dall’applicazione della direttiva]; direttive che prevedono procedure comunitarie di controllo [in quanto non sono dirette ad attribuire ai singoli diritti o a definire la disciplina dei loro rapporti contrattuali, ma riguardano adempimenti prescritti a carico dei soli Stati membri]; successione di norme interne [per i casi in cui la più recente norma interna sia incompatibile con una direttiva rispetto alla precedente]).
Raramente la Corte si è pronunciata sull’efficacia diretta delle decisioni ma ha riconosciuto la possibilità che le decisioni possano essere invocate sia dalle istituzioni che da qualsiasi soggetto interessato al suo adempimento.

 L’obbligo di interpretazione conforme
L’obbligo di interpretazione conforme è la prima forma di efficacia indiretta e consiste nell’obbligo per gli operatori giuridici e i giudici di interpretare le norme in conformità con il diritto comunitario anche se incontra alcuni limiti e cioè: l’esistenza di un margine di discrezionalità che consente all’interprete di scegliere tra più interpretazioni possibili anche se questo obbligo non può servire da fondamento ad una interpretazione contra legem del diritto nazionale e il limite temporale che impedisce all’obbligo di sorgere prima della scadenza del termine di attuazione.

 Il risarcimento del danno
Un’altra forma di efficacia indiretta consiste nel riconoscere che la normativa comunitaria può essere fonte di un diritto al risarcimento del danno, in quanto, qualora gli organi di uno degli Stati membri ledano il diritto attribuito ad un singolo da una norma comunitaria direttamente efficace, provocando un danno, questi organismi sono tenuti al risarcimento. Più problematica è l’ipotesi di mancata attuazione di una direttiva priva di efficacia diretta, in questi casi, il comportamento omissivo degli organi statali impedisce il sorgere del diritto che la direttiva intendeva garantire ai singoli, per cui il pregiudizio non si rapporta alla lesione di un diritto già sorto, ma ne precede il sorgere. In questi casi si può parlare di efficacia indiretta della direttiva posto che il diritto al risarcimento è un diritto a sé stante e non un’integrazione o un’alternativa.
Le condizioni necessarie al sorgere del diritto al risarcimento sono:

• la norma comunitaria violata deve essere diretta a garantire diritti ai singoli danneggiati, il cui contenuto possa essere individuato in base alla norma stessa;
• la violazione della norma deve essere sufficientemente grave e manifesta;
• tra la violazione e il danno deve esistere un nesso di causalità diretto.

Le condizioni formali e sostanziali per l’esercizio del diritto al risarcimento dipendono dalle varie legislazioni nazionali salvo il rispetto dei limiti di competenza.

 La disciplina processuale della tutela dei diritti di origine comunitaria
Le norme comunitarie possono essere invocate davanti ai giudici degli Stati membri per ottenere la tutela giurisdizionale delle posizioni create in loro favore da tali norme; in linea di massima la definizione degli aspetti processuali (termini di prescrizione o decadenza, giudice competente, domande proponibili…) spetta all’ordinamento nazionale dello Stato membro nel cui ambito la norma comunitaria è azionata (autonomia processuale degli Stati membri) anche se incontra alcuni limiti:

• le modalità definite dal diritto nazionale per l’esercizio di posizioni di derivazione comunitaria non possono essere meno favorevoli di quelle applicate per la protezione in via giudiziaria di posizioni analoghe, di origine puramente interna (principio di equivalenza);
• le modalità non possono essere tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti di derivazione comunitaria (principio di effettività).

 Il primato del diritto comunitario
La capacità del diritto comunitario di produrre effetti diretti all’interno degli ordinamenti degli Stati membri pone il problema dei conflitti che possono sorgere tra norme comunitarie e norme interne incompatibili, problema risolto dal principio del primato del diritto comunitario secondo il quale le norme nazionali non possono in alcuna maniera ostacolare l’applicazione del diritto comunitario all’interno degli ordinamenti degli Stati membri.
Il principio del primato si salda con l’efficacia diretta altrimenti la norma comunitaria non potrebbe creare dei diritti in capo ai soggetti di quegli ordinamenti degli Stati membri in cui fossero presenti norme interne incompatibili e l’efficacia delle norma comunitaria varierebbe così da uno Stato membro all’altro. Di fronte alle incertezze manifestate dalla giurisprudenza di alcuni giudici nazionali la Corte di giustizia ha precisato che l’ordinamento comunitario non solo impone la prevalenza della norma comunitaria sulla norma interna, ma determina anche le modalità attraverso cui tale prevalenza deve trovare applicazione e in particolare l’organo competente a farlo valere; l’incompatibilità di una norma interna non esime lo Stato membro interessato dall’abrogazione o dalla modifica della norma.

 La giurisprudenza della Corte costituzionale italiana
La piena accettazione del principio del primato da parte della Corte costituzionale italiana è risultata particolarmente difficoltosa; inizialmente partiva dall’assunto che, secondo l’ordinamento costituzionale italiano,l’unico procedimento per rendere inapplicabile una legge in vigore è la dichiarazione di incostituzionalità (134 Cost.) e quindi cercava di individuare un “aggancio” che le consenta di riconoscere valenza costituzionale al diritto comunitario e comporti di conseguenza l’incostituzionalità della norma di legge contraria.
Successivamente la Corte valorizzò l’art. 11 deducendone che sono possibili limitazioni di sovranità con leggi ordinarie e in particolare che queste leggi non ostacolino, attraverso l’emanazione di leggi successive, la diretta applicabilità dei regolamenti prescritta nell’art. 249 TCE, quindi il giudice italiano può disapplicare una legge interna contraria al diritto comunitario qualora questa preceda nel tempo la norma comunitaria, in caso contrario il giudice non potrà far altro che sollevare la questione di legittimità costituzionale e attendere la decisione della Corte.
Dopo la sentenza Simmenthal (<<il giudice nazionale incaricato di applicare nell’ambito delle propria competenza le disposizioni di diritto comunitario, ha l’obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme, disapplicando all’occorrenza di propria iniziativa, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale, anche posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale>>…) la Corte costituzionale modifica il proprio orientamento con la sentenza Granital nella quale si rifiuta di assimilare le norme comunitarie a quelle nazionali rendendo impossibile usare i metodi di risoluzione previsti tra norme nazionali e proponendo il criterio della competenza, quindi bisognerà stabilire se la materia disciplinata rientra tra quelle che l’Italia ha accettato, in conformità con l’art. 11, di limitare la propria sovranità in favore della Comunità. Comunque la Corte costituzionale esclude in due ipotesi il potere del giudice di applicare immediatamente la norma comunitaria:

1. norma comunitaria contraria ai principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e ai diritti dell’uomo;
2. norme di legge dirette a impedire il rispetto dei principi fondamentali del Trattato.

Con la riforma del Titolo V della Costituzione il principio del primato del diritto comunitario su quello interno ha trovato un’esplicita consacrazione nel nuovo testo dell’art. 117 <<la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto […]dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario>>.

V – IL SISTEMA DI TUTELA GIURISDIZIONALE
L’ordinamento comunitario comprende un sistema di tutela giurisdizionale che assicura la protezione delle posizioni giuridiche nate per effetto del diritto comunitario; questo sistema è ripartito tra giudice comunitario (Corte di giustizia, Tribunale di primo grado e Tribunale della funzione pubblica) e giudici degli Stati membri. La competenza esclusiva del giudice comunitario è determinata dal TCE e comprende le cosiddette competenze dirette e cioè:

• ricorsi per infrazione (proposti nei confronti di uno Stato membro accusato di aver violato gli obblighi derivanti dal Trattato);
• ricorsi d’annullamento (con i quali viene contestata la legittimità degli atti delle istituzioni);
• ricorsi in carenza (con i quali si vuole far constatare l’illegittimità delle omissioni addebitabili alle istituzioni);
• ricorsi per risarcimento (che mettono in gioco la responsabilità extracontrattuale delle istituzioni).

Al di fuori di tali azioni vige la competenza dei giudici nazionali.
Questi due livelli di tutela non operano in maniera distinta per evitare che nell’applicazione del diritto comunitario i giudici nazionali possano pregiudicare l’uniformità delle disposizioni di tale diritto; infatti il TCE nell’art. 234 prevede la procedura del rinvio pregiudiziale grazie alla quale il giudice nazionale ha la facoltà o l’obbligo di deferire alla Corte di giustizia le questioni riguardanti il diritto comunitario preservandone il carattere uniforme.

Il ricorso per infrazione (art. 226 e 227 TCE)
L’oggetto del ricorso è la violazione da parte di uno Stato membro di uno degli obblighi a lui incombenti in virtù del presente Trattato e può riguardare la violazione di qualsiasi obbligo derivante dal Trattato o degli atti adottati in base ad esso ed è presa in considerazione nel suo obiettivo manifestarsi.
Il procedimento per proporre un ricorso per infrazione varia a seconda del soggetto che ne assume l’iniziativa, di solito è la Commissione (art. 226) in quanto custode della legalità comunitaria, ma anche uno Stato membro (art. 227) può farlo. In entrambi i casi sono previste due fasi:

• la fase precontenziosa che favorisce la composizione amichevole del conflitto ed è una condizione di ricevibilità del ricorso alla Corte;
• la fase contenziosa che prevede il ricorso alla Corte di giustizia e l’emanazione di una decisione giudiziaria.

L’art. 226 disciplina il caso in cui la scelta di dare avvio al procedimento e di portarlo a termine spetta alla Commissione che gode di ampio potere discrezionale; in pratica la fase precontenziosa si articola nei seguenti momenti:

1. invio allo stato membro di un atto non formale , la lettera di messa in mora, con cui la Commissione, dopo aver contestato determinati comportamenti, fissa un termine entro il quale presentare le proprie osservazioni;
2. presentazione delle osservazioni (in mancanza la Commissione può passare alla fase successiva)
3. emissione di un parere motivato nel quale si espongono in via definitiva gli addebiti mossi allo Stato e lo invita a conformarsi entro il termine fissato; atto non obbligatorio in quanto il potere di constatare l’infrazione commessa da uno Stato membro non spetta alla Commissione ma la Corte di giustizia.

Il passaggio alla fase contenziosa è possibile soltanto una volta che il termine fissato nel parere motivato sia decorso invano. Una volta presentato il ricorso alla Corte di giustizia, l’eventuale eliminazione da parte dello Stato membro della violazione contestata non comporta alcuna conseguenza sull’esito del giudizio perché la situazione dell’infrazione si cristallizza al momento della presentazione del ricorso. La fase contenziosa termina con una sentenza di mero accertamento (non di accertamento costitutivo né di condanna) che non contiene né gli adempimenti né il termine entro il quale lo Stato dovrà provvedere.
La mancata o ritardata adozione dei provvedimenti necessari per uniformarsi alla sentenza può indurre la Commissione ad avviare nei confronti di uno Stato membro un secondo procedimento di infrazione per violazione dell’art. 228 che conduce ad una vera e propria sentenza di condanna e al pagamento di una sanzione pecuniaria.
L’art. 227 invece disciplina il procedimento di infrazione avviato su iniziativa di uno Stato membro secondo cui lo Stato deve rivolgersi alla Commissione chiedendole di agire nei confronti dell’altro Stato membro. La Commissione deve porre gli stati interessati di presentare in contraddittorio le loro osservazioni scritte e la Commissione emette un parere motivato; se non lo fa entro tre mesi dalla domanda lo Stato può presentare ricorso direttamente alla Commissione.

 Il ricorso di annullamento  (art. 230 e ss.)
Il ricorso di annullamento è la forma principale di controllo giurisdizionale di legittimità per gli atti delle istituzioni comunitarie. Gli atti impugnabili sono definiti facendo riferimento a tre criteri:

• autore (gli atti :S adottati congiuntamente da Parlamento e Consiglio secondo la procedura di codecisione; S del Consiglio; S della Commissione; S della BCE; S del Parlamento);
• tipo (l’art. 230 perla genericamente di atti quindi sono ritenuti impugnabili sia gli atti tipici {regolamenti direttive e decisioni [art. 249]} che quelli atipici);
• effetti (permette di limitare l’impugnazione ad atti suscettibili di creare effetti giuridici obbligatori).

I soggetti legittimati a proporre il ricorso (legittimazione attiva) sono divisi in tre categorie:

• ricorrenti privilegiati (Stati membri, Parlamento, Consiglio, Commissione) il cui diritto di ricorso non è soggetto ad alcun limite;
• ricorrenti intermedi (Corte dei conti, BCE) la cui legittimazione a ricorrere è specificatamente finalizzata a salvaguardare le loro prerogative;
• ricorrenti non privilegiati (persone fisiche e giuridiche) le cui condizioni per il ricorso sono restrittive e delineano due ipotesi distinte:

S quando la persona fisica o giuridica impugna una decisione nei suoi confronti, cioè una decisone di cui il ricorrente sia destinatario e occorre soltanto dimostrare di avere interesse a ricorrere;
S quando una persona fisica o giuridica impugna un atto di cui formalmente non è il destinatario, in quanto appare come un regolamento o una decisione rivolta ad altre persone. Per ricorrere contro un atto del genere il ricorrente deve dimostrare che l’atto lo riguarda direttamente e individualmente.
L’identificazione dei casi in cui tale doppio requisito (interesse diretto e individuale) sia soddisfatto, genera un problema interpretativo che può essere superato distinguendo a seconda che l’atto impugnato sia:

• una decisione rivolta ad un’altra persona fisica o giuridica (che non sia uno Stato membro), l’onere probatorio da superare non è eccessivo in quanto basta dimostrare che il ricorrente è portatore di un interesse qualificato all’annullamento dell’atto;
• un regolamento o una decisione rivolta a uno o più Stati membri le difficoltà non sorgono nell’individuare l’interesse diretto ma l’interesse individuale in quanto la giurisprudenza comunitaria applica una formula particolarmente rigorosa che determina come aspetto rilevante non il fatto che l’atto impugnato colpisca il ricorrente ma a quale titolo il ricorrente sia colpito, quindi se l’atto produce effetti giuridici soltanto sulla posizione individuale o se produce effetti giuridici diversi rispetto a quelli che si verificano a carico di tutti gli altri soggetti.

 

I vizi di illegittimità che possono essere fatti valere nell’ambito di un ricorso d’annullamento sono:

• incompetenza che può essere interna, quando l’istituzione che ha emanato l’atto non ha il potere di farlo, o esterna quando l’atto non rientra nella competenza comunitaria;
• violazione delle forme sostanziali che sussiste quando non sono rispettati dei requisiti formali di tale importanza da influenzare il contenuto dell’atto come le procedure o la violazione dell’obbligo di motivazione;
• violazione del Trattato e di qualsiasi regola del diritto relativa alla sua applicazione che è il più invocato dal momento che ingloba anche i due precedenti vizi, ed è espressione del principio della gerarchia delle fonti comunitarie;
• sviamento di potere che si verifica raramente e riguarda gli atti emanati da istituzioni che ne hanno il potere ma perseguono scopi diversi da quelli per i quali il potere le è stato attribuito.

Il termine di ricorso è di due mesi e decorre:

1. dalla pubblicazione sulla GUCE, se è stato pubblicato;
2. dalla notificazione, se è stato notificato;
3. in mancanza di pubblicazione o notifica, dal giorno in cui il ricorrente ha avuto conoscenza dell’atto.

L’efficacia delle sentenze di annullamento, disciplinata dall’art. 231, prevede che la sentenza ha portata generale e retroattiva, l’atto è nullo erga omnes, e la nullità retroagisce al momento in cui l’atto è stato emanato, con l’eccezione dei Regolamenti per i quali la Corte di giustizia, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti del regolamento annullato che devono essere considerati come definitivi.

 Il ricorso in carenza (art. 232 TCE)
Il ricorso in carenza costituisce un’altra forma di controllo giurisdizionale della legittimità del comportamento delle istituzioni, in particolare, degli eventuali comportamenti omissivi delle stesse. I presupposti del ricorso quindi sono:

• l’esistenza di un obbligo di agire a carico dell’istituzione in causa (quindi non si può ricorre contro l’omissioni di atti rimessi alla discrezionalità delle istituzioni);
• la violazione dell’obbligo stesso a condizione che :
• l’istituzione in causa sia stata previamente richiesta di agire;
• sia scaduto il termine di due mesi da tale richiesta senza che l’istituzione abbia “preso posizione”. [fase precontenziosa]

La richiesta di agire (nota come messa in mora) deve essere formulata in maniera che l’istituzione comprenda che in caso di inerzia rischia di subire la presentazione del ricorso e indicare con precisione i provvedimenti che l’istituzione è richiesta di adottare.
Per interrompere la mora è sufficiente che l’istituzione prenda posizione adottando un atto anche con  contenuti non coincidenti con la richiesta. Se l’istituzione non prende posizione entro due mesi dalla richiesta il soggetto che la ha presentata può presentare ricorso alla Corte di giustizia entro ulteriori due mesi. [fase contenziosa]

I soggetti contro i quali può essere proposto un ricorso in carenza (legittimazione passiva) sono:

• Parlamento europeo;
• Consiglio;
• Commissione;
• BCE.

 

 

Diritto dell' UE riassunto parte libro Daniele