Bilancio dello stato

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Bilancio dello stato

IL BILANCIO DELLO STATO

Cenni generali

L'attività finanziaria trova la sua espressione e sintesi nel bilancio. Il bilancio dello Stato espone, in un unico prospetto contabile, tutte le entrate e le spese dell'amministrazione statale relative ad un determinato periodo di tempo. Nell'ordinata sequenza delle cifre si rispecchiano le scelte della finanza pubblica: i bisogni collettivi che lo Stato si è assunto, le priorità tra i diversi obiettivi, l'organizzazione dei servizi pubblici, l'onere a carico delle varie categorie di contribuenti...Gli stanziamenti di entrata e di spesa, espressi in termini monetari, danno un quadro omogeneo degli interventi dello Stato nella vita collettiva.

FUNZIONE CONTABILE – la prima funzione del bilancio è quella di un documento contabile che permette di conoscere la situazione attuale dell'ente e di regolarne l'attività futura. Il bilancio veniva predisposto anche nello Stato assoluto, quando la finanza pubblica si identificava con il patrimonio del re, ma la sua funzione era soltanto quella di un mezzo tecnico di conoscenza e il suo valore era quello di un atto amministrativo interno, redatto per un'esigenza di ordinata gestione.

FUNZIONE DI GARANZIA – Quando gli Stati assumono caratteristiche più vicine a quelle dello Stato moderno, il bilancio assume anche una funzione di garanzia per i cittadini nei confronti del potere sovrano: il governo ha meno possibilità di arbitrio quando deve rispettare le voci e le cifre esposte in bilancio. Il diritto di approvare il bilancio, successivamente rivendicato dalla collettività attraverso i suoi rappresentanti, segna l'evoluzione dello Stato verso forme costituzionali.

FUNZIONE POLITICA – Quando, nell'ottocento, questa evoluzione è compiuta, il bilancio è ormai molto più che un semplice strumento di rilevazione contabile e ha acquistato una funzione politica nel rapporto tra governo e parlamento: il governo, nel predisporre il bilancio, espone i fini che intende realizzare e i mezzi con cui intende provvedervi e il parlamento, nell'approvare il bilancio, fa suo il programma politico del governo cui manifesta la fiducia.

FUNZIONE GIURIDICA – Correlativamente, l'approvazione del bilancio diventa un atto giuridico di autorizzazione senza il quale gli organi del potere esecutivo non possono gestire la spesa pubblica né riscuotere le entrate. Gli stanziamenti del bilancio segnano giuridicamente il limite entro cui deve svolgersi la gestione amministrativa: il bilancio ha forza di legge e vincola alla sua osservanza l'attività della Pubblica Amministrazione.

FUNZIONE ECONOMICA – La funzione del bilancio, infine, si amplia nello Stato contemporaneo, quando alla finanza pubblica si comincia ad attribuire un ruolo attivo in funzione dell'equilibrio economico generale. Il bilancio diventa allora uno strumento di programmazione che permette di valutare gli effetti dell'attività finanziaria sui vari aspetti della vita economica e sociale e di orientare gli interventi di politica economica verso gli obiettivi desiderati (un aumento o una diminuzione della cifra stanziata in bilancio significa, in sostanza, una maggiore o minore possibilità di attuazione per qualunque scelta politica); gli obiettivi e gli interventi possono essere coordinati in modo organico e razionale, in quanto l'intero quadro della finanza pubblica è esposto in un unico documento contabile.

LA NORMATIVA COSTITUZIONALE SUL BILANCIO – Nel nostro ordinamento, i principi fondamentali in materia di bilancio sono contenuti nell'art. 81 della Costituzione che riserva al parlamento l'approvazione dei bilanci e dei rendiconti presentati dal governo ogni anno e fa divieto di stabilire nuovi tributi e nuove spese con legge di approvazione del bilancio. Lo stesso articolo dispone che la legge può concedere l'esercizio provvisorio del bilancio per un periodo non superiore a quattro mesi. L'art. 75 dichiara inammissibile l'abrogazione per referendum delle leggi di bilancio e l'art. 100 attribuisce alla Corte dei conti il controllo sull'esecuzione del bilancio.

CARATTERI DEL BILANCIO – Nelle norme sulla contabilità di Stato, il termine “bilancio” indica normalmente i bilanci di previsione, mentre per i bilanci consuntivi viene usato il termine “rendiconto”.

Il bilancio di previsione è un documento finanziario che registra, in termini previsionali, le entrate e le spese relative al periodo che sta per iniziare. Esso costituisce un insostituibile strumento di organizzazione e di guida: evidenzia le scelte economiche del governo, vincola giuridicamente l'attività della Pubblica amministrazione, consente di programmare gli interventi pubblici nell'economia.

Il rendiconto espone i risultati della gestione del periodo trascorso. Esso permette di valutare in quale modo la Pubblica amministrazione ha svolto la sua attività finanziaria e di accertare eventuali responsabilità politiche o giuridiche. Sotto il profilo economico, indica in quale misura gli obiettivi pubblici sono stati attuati e costituisce una valida base per programmare gli interventi futuri.

Il bilancio può essere impostato secondo il criterio di competenza finanziaria o secondo quello di cassa.

Il bilancio di competenza registra le entrate nella fase dell'accertamento e le spese nella fase dell'impegno, cioè fa riferimento al momento in cui, giuridicamente, si acquista il diritto all'entrata o si assume l'obbligo della spesa.

Il bilancio di cassa registra le entrate nella fase della riscossione e le spese nella fase del pagamento, cioè fa riferimento al momento in cui, materialmente, si verifica il trasferimento della somma.

In relazione all'estensione del periodo considerato, il bilancio può essere annuale o pluriennale.

Bilancio annuale – l'annualità del bilancio è un principio fondamentale in tutti gli Stati. Il bilancio viene redatto anno per anno non solo per le esigenze tecniche di una ordinata contabilità, ma anche per consentire un frequente controllo politico e giuridico sull'attività del governo. Da un punto di vista economico, il bilancio annuale consente di prevedere gli interventi di breve periodo, ma non è adeguato alla programmazione economica che è a medio termine. Gli interventi dello Stato si svolgono necessariamente nell'arco di più anni, attraverso un insieme di attività coordinate che si susseguono nel tempo: perciò la previsione delle entrate e delle spese relative a tali interventi deve riguardare il periodo necessario per la realizzazione degli obiettivi prefissati. A queste esigenze risponde il bilancio pluriennale.

Bilancio pluriennale – riguarda un periodo non inferiore a tre anni ed è redatto in termini di competenza; è aggiornabile annualmente per scorrimento; le sue previsioni non sono rigide ma vengono rivedute ogni anno e adeguate all'andamento dell'economia e della politica nazionale.

Il bilancio pluriennale ha una funzione di guida sul piano politico-economico ma non ha valore giuridicamente vincolante, in quanto la sua approvazione da parte del parlamento non implica autorizzazione a riscuotere entrate né ad eseguire spese.

I PRINCIPI DEL BILANCIO

Principio di annualità > è fissato dall'art. 81 Cost.
Universalità > tutte le operazioni che danno luogo a entrate o spese devono risultare in bilancio. L'amministrazione di fondi in base a procedure diverse da quelle del bilancio determina un'eccessiva discrezionalità degli organi dell'esecutivo, riduce la trasparenza e la possibilità di controllo. Per questo, la gestione fuori bilancio è consentita solo in casi eccezionali in cui si richiedono particolare snellezza e rapidità di azione; deve, comunque, essere autorizzata da una legge ed è limitata nel tempo.
Integrità > le entrate e le spese devono essere iscritte in bilancio per l'intero ammontare e non possono operarsi compensazioni fra entrate e spese, anche se fra loro collegate.
Unità > le entrate devono affluire a un unico fondo che serve a finanziare le spese. Non è ammesso il collegamento di singole voci di entrata con singole voci di spesa, cioè la destinazione del gettito di un'entrata al finanziamento di una particolare spesa.
Specificazione > le voci di entrata e di spesa devono essere analiticamente determinate per limitare la discrezionalità della Pubblica amministrazione e consentire un adeguato controllo sulla sua gestione; ne deriva l'impossibilità dell'utilizzazione di somme per scopi diversi da quelli per i quali sono state stanziate in bilancio (divieto dello storno).
Veridicità > non sono ammesse sopravvalutazioni delle entrate o sottovalutazioni delle spese; la situazione generale della finanza pubblica deve essere rispecchiata dal bilancio in modo fedele alla realtà.
Pubblicità > il bilancio deve essere reso conoscibile con mezzi idonei. In Italia la legge di bilancio è pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale.

LE TEORIE IN MATERIA DI BILANCIO

Secondo la teoria classica, il bilancio dello Stato doveva essere in pareggio: le entrate dovevano servire alla copertura delle spese, evitando sia eccessi di entrate sulle spese (avanzi di bilancio), sia eccessi delle spese sulle entrate (disavanzi o deficit di bilancio).

Come nell'economia familiare, nell'economia pubblica le entrate dovevano eguagliare le uscite: infatti, un avanzo sottrae risorse al mercato che saprebbe usarle in modo efficiente; un disavanzo fa indebitare lo Stato sottraendo risparmio da destinare agli investimenti privati.

La teoria tradizionale è stata superata dalla costruzione dottrinaria di Keynes, elaborata sotto l'influenza della grande depressione del 1929-32. Essa – con le masse dei disoccupati che premevano sul mercato del lavoro – era la dimostrazione più evidente e drammatica dell'inconsistenza della teoria classica, secondo cui le forze spontanee del mercato assicuravano automaticamente la piena occupazione delle risorse produttive e la stabilità dei prezzi.

La teoria keynesiana sosteneva che se il sistema non assicura il pieno impiego dei fattori produttivi il bilancio pubblico deve essere impiegato allo scopo di sostenere la domanda per conseguire un equilibrio fra domanda e offerta globale tale da consentire la piena occupazione dei fattori produttivi.

Tuttavia l'abbandono del criterio del pareggio avviene per gradi e avviene soltanto con l'affermazione della finanza funzionale (detta anche finanza del reddito nazionale).

La teoria della finanza funzionale sostiene che il bilancio pubblico deve essere usato per espandere la domanda globale (considerata nelle sue due componenti dei consumi e degli investimenti) oppure per ridurla, a seconda degli obiettivi che la politica economica intende realizzare. Si sottolinea la necessità che lo Stato persegua lo sviluppo del reddito nazionale e la sua più equa ripartizione fra le classi sociali > a tal fine, la manovra delle entrate tributarie e delle spese pubbliche deve essere utilizzata (insieme con le altre politiche) allo scopo di conseguire finalità specifiche. E' questa la politica fiscale, largamente impiegata dai moderni Paesi industrializzati.

LA RIFORMA DEL BILANCIO DELLO STATO

Il sistema italiano di bilancio ha subito negli ultimi decenni un processo radicale di trasformazione cominciato con la legge n.62/1964 e proseguito con le leggi n. 468/1978, n. 362/1988 e n. 94/1997 che hanno profondamente innovato la vecchia normativa che trovava il suo fondamento nel Regio decreto n.2440 risalente al 1923.

La riforma del bilancio dello Stato attuata negli ultimi decenni ha avuto lo scopo di:

consentire la programmazione pluriennale della spesa pubblica
ridurre la rigidità del bilancio per poterlo impiegare ai fini della politica economica
rendere più sostanziale la partecipazione del Parlamento alla formazione e gestione del bilancio

Il bilancio annuale di previsione deve essere redatto in termini di competenza e di cassa. Va presentato al Parlamento entro il 30 Settembre insieme al bilancio preventivo pluriennale. Se non viene approvato entro il 31 Dicembre, il Parlamento autorizza l'esercizio provvisorio che non può protrarsi oltre il 30 Aprile.

Il bilancio pluriennale è un bilancio di previsione triennale, di competenza, scorrevole, contenente dati aggregati per ciascuna categoria di entrata e di spesa distintamente per ciascun anno. Si basa su una valutazione delle prospettive di sviluppo del sistema ed è un indispensabile strumento di programmazione economica.

Le leggi di riforma del bilancio pubblico richiedono che il Governo presenti ogni anno al Parlamento i seguenti documenti di programmazione di bilancio

relazione generale sulla situazione economica del Paese
documento di programmazione economico-finanziaria
rendiconto generale dello Stato (bilancio consuntivo)
bilancio preventivo annuale e pluriennale
relazione previsionale e programmatica
legge finanziaria e leggi collegate

La legge finanziaria accompagna la legge di bilancio. Nell'art. 1 fissa il limite massimo del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato finanziario. Attraverso le leggi di accompagnamento vengono disposte nuove entrate e nuove spese per attuare la manovra di finanza pubblica.

I fondi di riserva e i fondi speciali sono stanziati nello stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia per garantire una certa elasticità alla gestione del bilancio. Mediante la procedura di assestamento, si possono apportare rettifiche alle previsioni di entrata e di spesa.

Nel 1998 è stata introdotta una nuova classificazione delle voci di bilancio: il Parlamento approva le unità previsionali di base, riferite al aree omogenee di attività costituite dall'insieme delle risorse affidate alla gestione di un unico centro di responsabilità amministrativa (il centro di responsabilità amministrativa delle entrate dello Stato è il Dipartimento delle politiche fiscali che fa capo al Ministero dell'economia e delle finanze).

Le leggi di riforma del bilancio dello Stato richiedono che nel quadro generale riassuntivo del bilancio siano indicati i saldi di bilancio cioè i seguenti risultati differenziali:

risparmio pubblico
indebitamento netto
saldo netto da finanziare
ricorso al mercato

Il controllo del bilancio può essere interno o esterno. Il controllo interno è esercitato dalla Ragioneria Generale dello Stato. Il controllo esterno è esercitato dal Parlamento e dalla Corte dei Conti.

In Italia, la gestione del bilancio è affidata al Ministero dell'economia e delle finanze che si avvale della collaborazione del Dipartimento delle politiche fiscali e del Dipartimento del tesoro (Tesoreria dello Stato).

La gestione di cassa del bilancio compete alla Tesoreria dello Stato che cura i pagamenti e le riscossioni. E' costituita da una Tesoreria centrale e dalle sezioni di Tesoreria provinciali il cui servizio è affidato alla Banca d'Italia.

APPROFONDIMENTI

L'ECONOMIA DELLA SPESA PUBBLICA

Le spese pubbliche si classificano, secondo la natura economica, in:

spese correnti, sostenute per consentire la normale gestione dell'attività pubblica
spese in conto capitale, destinate ad aumentare la capacità produttiva del settore pubblico

Se osserviamo i bilanci dello Stato degli ultimi anni, notiamo che la spesa corrente è molto alta, mentre la spesa in conto capitale è bassa, tanto che raggiunge appena il 10% del totale. Questo squilibrio è grave, soprattutto se confrontiamo i valori del bilancio italiano con quelli degli altri Paesi industrializzati. La modesta quota devoluta alle spese in conto capitale è un sintomo preoccupante della scarsa attenzione per gli interventi strutturali necessari per elevare il benessere della collettività in campi nevralgici per lo sviluppo come la scuola, la ricerca scientifica e tecnologica, la sanità.

Le spese correnti sono costituite da spese per:

consumi collettivi, che comprendono le retribuzioni dei dipendenti pubblici attivi e in pensione e gli acquisti di beni e servizi
prestazioni sociali, che riguardano sanità, pensioni, INPS, assistenza sociale
interessi passivi, sono gli interessi corrisposti dallo Stato ai sottoscrittori di titoli del debito pubblico

LA SESSIONE DI BILANCIO

Per l'approvazione del bilancio e della legge finanziaria i regolamenti delle Camere hanno previsto una procedura particolare che consiste nel riservare un'apposita sessione di lavori parlamentari esclusivamente alla discussione e all'approvazione del bilancio dello Stato. Infatti, i provvedimenti che compongono la manovra finanziaria vengono esaminati ogni anno nel periodo riservato che va dal 1° ottobre al 31 dicembre, affinché possano essere approvati prima dell'inizio dell'anno finanziario. Durante questo periodo gli altri provvedimenti sono sospesi in attesa che si concluda la sessione di bilancio.

Questa procedura si deve alla necessità di evitare l'esercizio provvisorio e informare tempestivamente gli operatori economici dei contenuti della manovra che, per la sua natura, condiziona il benessere di ciascun gruppo sociale in quanto incide sulla pressione fiscale e sull'erogazione di servizi pubblici a tutti i cittadini.

I disegni di legge finanziaria e di bilancio predisposti dal Governo sono esaminati, in via preliminare, dalle Commissioni permanenti, ciascuna per la parte di propria competenza (per esempio, la Commissione difesa si occupa delle spese che riguardano l'esercito, la marina, l'aviazione ecc.); al termine dell'esame, le Commissioni inviano un rapporto alla Commissione Bilancio insieme con la proposta di eventuali modifiche alle tabelle di bilancio (gli emendamenti possono variare gli stanziamenti all'interno delle tabelle, senza modificarne però l'importo totale). Gli emendamenti alla legge finanziaria sono riservati alla Commissione Bilancio, che discute e vota le tabelle di bilancio di tutti i ministeri e la legge finanziaria nel suo complesso).

Finita la votazione, la Commissione approva il disegno di legge di bilancio e, successivamente, quello della finanziaria e li trasmette alle Camere motivando le ragioni delle eventuali modifiche apportate.

Fonti: Pescosolido – Vegas “Dimensione finanze” ed. Paramond

Poma “Corso di finanza pubblica” ed. Principato

Fonte: http://share.itismajo.it/polotecnicobraidese/Classe5D/Materiali/il%20bilancio%20dello%20Stato.doc

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